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《中国(浙江)自由贸易试验区条例》解读

2018-01-22 13:16:11  来源:国际在线  编辑:许炀  责编:韩东林

  一、关于本条例制定的背景

  2017年3月15日,国务院印发了《中国(浙江)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》);4月1日,中国(浙江)自由贸易试验区正式挂牌。《总体方案》明确要求“浙江省要通过地方立法,建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度”。

  2017年初,《中国(浙江)自由贸易试验区条例》(以下简称《条例》)列入省人大常委会和省政府的2017年立法工作计划,舟山市人民政府为《条例》的起草单位。市委市政府高度重视《条例》的起草工作,并成立了由市法制办牵头的起草工作小组。起草过程中,市法制办多次征集各地各部门立法需求,召开专家论证会深入论证,并结合有关部门陆续出台的政策文件,不断修改完善。2017年4月,市政府第1次常务会议审议通过《条例(草案送审稿)》,并提请省政府审议。同年7月,省政府第87次常务会议审议通过《条例(草案)》,并将《条例(草案)》提请省人大审议。12月27日,省十二届人大常委会第四十六次会议审议通过了《条例》。《条例》自2018年1月1日起正式施行,这也是全国第三批设立的7个自贸试验区中第一部出台的省级地方性法规。

  二、关于本条例出台的意义

  《条例》作为浙江自贸试验区的“基本法”,对推动自贸试验区建设和发展具有重要意义。

  (一)制定《条例》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的要求,确保重大改革于法有据的需要。习近平总书记强调,凡属重大改革都要于法有据。《总体方案》也明确要求,浙江省要通过地方立法,建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度。因此,有必要通过制定《条例》,将《总体方案》有关政策措施转化为实施性的法律制度。

  (二)制定《条例》是推进“法治浙江”建设的要求,营造法治化营商环境的需要。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下,自贸试验区作为制度创新、先行先试、率先与国际高标准投资贸易规则接轨的特殊经济区域,应当更加重视法治环境建设,成为“法治浙江”建设的先行者和桥头堡。制定《条例》,以地方性法规的形式宣示浙江自贸试验区坚持法治先行的决心,有利于营造法治化营商环境,坚定国内外市场主体对自贸试验区未来发展的信心。

  (三) 制定《条例》是创出自贸试验区新模式的要求,突出用特色走在前列的需要。自贸试验区建设涉及共性和个性两部分。共性是制度创新,健全同国际贸易投资规则相适应的体制机制,个性的重点领域是要突出油品的全产业链,在保税燃料油加注及油品储备、加工、运输、交易等环节完善投资、贸易、金融、财税等相关的配套制度。制定《条例》,可以进一步细化《总体方案》的政策突破,结合自贸试验区建设重点领域,有针对性地加强制度谋划、制度设计、制度保障。

  (四)制定《条例》是凝聚各方力量的要求,举全省之力建设自贸试验区的需要。自贸试验区建设是一项探索性很强的系统工程,要求全省上下合力推进,既需要有政府的推动,也离不开社会大众、企业、专业机构和其他各类社会组织的共同参与。通过《条例》深化自贸试验区管理方面的体制机制创新,有利于进一步引导和鼓励各方面力量共同参与自贸试验区建设。

  三、关于本条例的主要起草思路

  《条例》着眼于推动《总体方案》规定的政策在浙江落地,结合自贸试验区建设实际,主要贯彻以下三方面起草思路:

  一是将《总体方案》中涉及政府职能转变、投资开放与贸易自由、金融服务与财税创新、综合监管与法治环境等方面七十余项政策措施转化为法律条文;

  二是完善体制机制,围绕我省“最多跑一次”改革,推进简政放权、放管结合、优化服务;

  三是突出自贸试验区的浙江特色,按照打造世界级“一中心三基地一示范区”的战略定位,围绕油品全产业链贸易便利化、大宗商品贸易自由化、服务“一带一路”建设等内容设计相应的制度,在《总体方案》的基础上,增加了三十多项实施性制度。

  四、关于本条例主要规范的内容

  《条例》分八章,共五十九条。主要规范以下七方面内容:

  一是规定了《条例》的制定依据、适用范围,自贸试验区的建设目标和改革创新容错机制。

  二是明确了自贸试验区的管理体制及相关单位职责。

  三是体现了自贸试验区在投资开放与贸易自由方面的便利化举措。

  四是规定了自贸试验区在大宗商品贸易与高端产业促进等方面的政策措施。

  五是规定了自贸试验区在交流合作与航运服务等方面的政策措施。

  六是规定了自贸试验区在金融服务与财税管理方面的创新机制。

  七是规定了自贸试验区在优化管理服务和加强法治环境建设方面的政策措施。

  (一)关于总则

  总则是对《条例》的整体概括与归纳,后续其他章的内容既是对总则相关条文的具体化和体系化,也是对总则主要内容的完善。

  1、明确《条例》的适用范围。

  《条例》适用于经国务院批准设立的中国(浙江)自由贸易试验区。考虑到时机成熟、条件成熟时,自贸试验区的实施范围可能扩展至其他地区,因此《条例》在适用范围上预留了自贸试验区扩展区域。鉴于自贸试验区的设立、扩展等相关事项属于国务院的权限范围,《条例》规定根据自贸试验区建设与发展的需要,报经国务院批准的自贸试验区扩展区域,适用本条例。

  2、明确自贸试验区的目标定位。

  党的十九大报告提出,赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港。《条例》结合《总体方案》确定的战略定位、发展目标,明确“推进自贸试验区建成中国东部地区重要海上开放门户示范区、国际大宗商品贸易自由化和投资便利化先导区以及具有国际影响力的资源配置基地,提升以油品为核心的大宗商品全球配置能力,探索建设自由贸易港”。这也是第一次以立法的形式提出“探索建设自由贸易港”。

  3、建立改革创新容错机制。

  自贸试验区肩负着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命,为落实中央关于提高自贸试验区建设质量,鼓励地方“大胆试、大胆闯、自主改”的要求,《条例》以立法的形式建立并细化了改革创新的容错机制,规定“改革创新出现失误,但是符合国家和省确定的改革方向,决策程序符合法律、法规规定,且勤勉尽责、未牟取私利,主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生的,对有关单位和个人不作负面评价,免除相关责任”。这表明自贸试验区鼓励改革创新,鼓励敢作敢为,但同时也出于风险可控的要求,对改革创新从改革方向、决策程序、行为人主观动机和客观结果四方面设置了相应的约束机制,守住不引发风险事件的底线。

  (二)关于管理体制

  自贸试验区在投资、贸易、金融等领域承担了有别于一般行政区域的改革试点任务,原有行政区域的管理体制难以承载改革试点工作的展开。为此,有必要在自贸试验区确立特别的管理体制。

  1、坚持“最多跑一次”改革。

  2017年以来,浙江坚持“群众和企业到政府办事最多跑一次”的理念和目标,推出“最多跑一次”改革,大大提升了群众和企业的获得感和幸福感,这也是浙江深入贯彻落实习近平总书记以人民为中心的发展思想的生动实践。《条例》将富有浙江特色的“最多跑一次”改革以立法的形式固化下来,并赋予其明确的法律内涵“自然人、法人和非法人组织在自贸试验区内申请办理的事项,申请材料齐全、符合法定受理条件的,应当一次办结,依照法律、法规规定无法一次办结的除外”。这表明自贸试验区今后将继续推进“最多跑一次”改革,并以此为抓手,撬动区内各方面各领域的改革,引领形成自贸试验区改革发展的新优势。

  2、明确自贸试验区相关管理机构的职责。

  《条例》按照权责明确、管理高效、公开透明、运转协调的原则,明确了自贸试验区相关管理机构的职责。

  (1)明确自贸试验区议事协调机构及其办事机构的职责。为加强自贸试验区建设发展工作的组织领导和统筹协调,《条例》规定省人民政府建立自贸试验区议事协调机构(目前该机构为中国(浙江)自由贸易试验区建设领导小组),其办事机构设在省商务主管部门,承担自贸试验区议事协调机构日常工作,协调自贸试验区改革试点任务,组织实施自贸试验区创新经验和成果复制推广工作,履行省人民政府赋予的其他职责。

  (2)明确自贸试验区管委会的法律地位和职责。根据中央编办批复和《浙江省人民政府关于设立中国(浙江)自由贸易试验区管委会的通知》,自贸试验区管委会在省政府领导下,负责自贸试验区建设、管理等工作。为了推进自贸试验区建设和高效运转,更好地发挥自贸试验区的优势,《条例》将自贸试验区管委会明确为省人民政府的派出机构,并对具体职责作了详细规定。另外,《总体方案》要求自贸试验区开展相对集中行政许可权改革。为增强操作性,《条例》鼓励自贸试验区建立相对集中行政许可的体制和机制,由管委会集中行使自贸试验区所在地的市人民政府及其有关部门的行政许可权。通过《条例》授权方式,赋予管委会独立的行政主体资格,管委会可以自己的名义行使所授职权,并对外承担法律责任。

  (3)明确国家垂直管理部门驻区机构职责。自贸试验区的建设,是一项国家战略,国家垂直管理部门的工作机构也应当支持自贸试验区的改革试点工作。《条例》规定海关、检验检疫、海事、边检、海警、金融监管、国家税务等部门驻自贸试验区的工作机构,依法履行相关行政管理职责,落实有关自贸试验区的政策措施,支持自贸试验区改革创新工作。

  3、下放省级管理权限。

  简政放权是《总体方案》对浙江自贸试验区深化行政体制改革的要求,也是打造服务型政府的关键。为提高自贸试验区的行政效率,激发行政活力,进一步理顺条块关系,《条例》规定省人民政府及其有关部门根据自贸试验区开发建设和改革创新需要,可以将省级管理权限依法下放给管委会,同时管委会也可以根据发展需要,主动提出行使省级管理权限的目录,依法报有权机关批准。

  4、建立行政咨询机制。

  行政咨询制度是中国特色新型智库建设的体现。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”。《条例》规定自贸试验区可以建立行政咨询机制,为自贸试验区的发展规划、重大项目引进、重要改革措施等提供决策咨询,充分集中各方面智慧深入探索自贸试验区的改革创新工作。

  5、创新管理模式。

  考虑到自贸试验区专业性、技术性和社会参与性较强的管理和服务事务较多,为提升对该类事务管理和服务的国际化、专业化水平,《条例》规定管委会、驻区工作机构和有关部门可以借鉴国际惯例,委托社会组织或者聘请专业团队承担对该类事务的管理和服务。

  (三)关于投资开放与贸易自由

  为了落实《总体方案》中有关放开市场准入和建立高标准监管制度的要求,《条例》对相关制度和措施作了进一步明确和细化。

  1、明确外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度。

  《条例》规定自贸试验区对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,区分负面清单之内和之外的领域,并对外商投资项目、外商投资企业设立和变更的管理作了具体规定。相较明确列出允许外商投资进入的领域或行业的正面清单模式而言,负面清单模式更大程度地放宽了外商投资的准入。

  2、实行企业名称自主申报制度和住所(经营场所)申报承诺制。

  为优化市场准入环境,《条例》规定自贸试验区实行企业名称自主申报制度和住所(经营场所)申报承诺制,并对住所(经营场所)申报承诺制的具体实施条件和事中事后监管要求作了明确,充分体现了自贸试验区内企业注册登记制度的便利化。

  3、推进“证照分离”改革。

  为了进一步推进“放管服”改革,贯彻落实国务院有关推进“证照分离”改革试点的要求,《条例》规定自贸试验区推行行政许可告知承诺制,并对实行告知承诺制的行政许可事项的范围和程序作了明确。

  4、推进国际贸易“单一窗口”建设。

  《条例》将推进“单一窗口”建设的责任部门明确为省口岸主管部门,并规定自然人、法人和非法人组织可以通过综合管理服务平台一次性递交监管部门需要的标准化电子信息,监管部门应当通过平台反馈处理结果。通过为企业提供外贸进出口环节的“一站式”服务,有利于提高企业通关效率,降低企业成本。

  5、推进便利化通关。

  《条例》按照“一线放开、二线安全高效管住、区内流转自由”的原则,结合《海关总署关于印发支持和促进中国(浙江)自由贸易试验区建设发展的若干措施的通知》和浙江出入境检验检疫局支持自贸区建设的26条举措,对海关、检验检疫部门推出的通关便利措施和高效监管方式的创新举措作了补充和细化规定,特别是对一线、二线的含义作了界定,并对免于检验、检疫的货物种类和区域范围作了明确。

  (四)关于大宗商品贸易与高端产业促进

  对接国际标准,推动以油品为核心的大宗商品贸易自由化是国家要求浙江自贸试验区改革创新的重点任务,也是自贸试验区的浙江特色。《条例》以保税燃料油加注为突破口,围绕优化油品全产业链、大宗商品交易便利化等,作了以下规定:

  1、完善保税燃料油供应制度。

  推进以保税燃料油供应为核心的国际海事服务基地建设是浙江自贸试验区建设的一项重要抓手,也是浙江自贸试验区建设东北亚保税燃料油加注中心的基本要求。

  (1)简化国际航行船舶加注保税燃料油驶入自贸试验区内我国内水开放水域的程序。国际航行船舶进入内水涉及国家主权,但驶入内水加油与进入口岸又有所不同。《条例》综合各方面意见,在《中华人民共和国海上交通安全法》规定的基础上,对照国际通行惯例,明确国际航行船舶加注保税燃料油经海事部门驻区工作机构同意可以驶入自贸试验区内我国内水的开放水域。

  (2)明确国际航行船舶保税燃料油经营资格的审批机关。为规范区内国际航行船舶保税燃料油经营市场,《条例》规定从事国际航行船舶保税燃料油经营的,应当经自贸试验区所在地的市人民政府许可。

  (3)推进保税燃料油供应便利化。为丰富保税燃料油供应市场竞争主体,《条例》规定取得国际航行船舶保税燃料油经营资格的企业,可以采取“一船多供”、“一库多供”的保税燃料油供应模式,还可以开展保税燃料油跨关区、跨港区直供业务。

  2、促进油品储备、石化产业和大宗商品交易。

  浙江自贸试验区的一个重要定位是要建成国际油品储运基地、国际石化基地以及打造功能完善、品种齐全的油品自由贸易平台。《条例》对这些发展目标作了细化规定。

  (1)完善油品储备体系。《条例》要求自贸试验区完善以原油为主要品种的油品储备体系,建立国家储备、义务储备、商业储备、企业储备相结合的储存体系和运作模式,健全油品储存可动用应急机制;支持自贸试验区开展油品储备国际合作,与国际产油国共建油品储存基地。

  (2)完善石化产业链。《条例》规定自贸试验区应当优化原油精炼、油品加工、液体化工产业布局,完善石化产业上下游一体化产业链,按照规定扩大油品加工领域投资开放;鼓励和支持国内外投资者以资源、资金、技术等形式参与石化基地的建设和经营。

  (3)规范大宗商品交易。《条例》规定自贸试验区可以按照规定放宽原油、成品油资质和配额限制;支持符合条件的自贸试验区内企业取得原油进口和使用资质,开展油品离岸和在岸贸易,在扩大现货交易的基础上,发展原油、成品油、保税燃料油、矿石等大宗商品交割、仓储、保税业务。另外,为推进建立中国基准油定价体系,形成亚太地区油品交易的“舟山价格”、“舟山指数”,《条例》规定自贸试验区可以依托大宗商品交易中心,开展油品、矿石、煤炭、金属、液体化工品等大宗商品现货交易,并在条件成熟时依法开展与期货相关的业务,同时规定了境内外金融机构、金融技术企业、金融信息服务企业和境外企业也可以依法参与。

  3、支持高端产业发展。

  为推进自贸试验区高端产业集聚发展,《条例》支持自贸试验区建设舟山航空产业园;对入境航空器、货物及木包装等专用件,实施高效便捷的查验监管模式;对自贸试验区内使用的飞机零部件等专用件,免予实施强制性产品认证。《条例》还鼓励和支持自贸试验区引进高新技术企业,发展跨境电子商务。

  (五)关于交流合作与航运服务

  自贸试验区区位优势明显,处于“一带一路”和长江经济带的交汇点,也是国家批准的江海联运中心。《条例》按照自贸试验区服务国家“一带一路”和长江经济带建设的要求,作了以下规定:

  1、积极服务“一带一路”建设。

  《条例》支持自贸试验区建设国际合作平台,与“一带一路”沿线国家和地区建立合作机制,加强在海关、检验检疫、认证认可、标准计量等方面的合作与交流。同时,《条例》要求自贸试验区加强与沿海沿江港口、“一带一路”沿线港口合作,建立跨区域港口联盟、港航联盟。

  2、深度融入长江经济带。

  《条例》支持自贸试验区参与长江经济带区域经贸合作,增强市场集聚和辐射功能,建设国际商品交易集散中心、物流集散中心、信息中心和价格形成中心。

  3、支持舟山江海联运服务中心建设。

  《条例》要求自贸试验区加强与沿海沿江口岸监管部门的协作配合,完善江海联运信息与数据服务体系,实现与沿海沿江港航企业、货主、口岸监管部门之间的信息共享。

  4、完善国际船舶登记制度。

  由于我国实施严格的船舶登记制度,导致了“方便旗”船大量增加。《条例》积极探索便捷的船舶登记程序,规定自贸试验区实行以“浙江舟山”为船籍港的国际船舶登记制度,简化国际船舶营运许可、检验业务流程,推行国际船舶登记电子政务;对以“中国宁波舟山港”为船籍港回国登记的“方便旗”船舶,执行中资“方便旗”船舶税收优惠政策。

  5、细化联合登临检查、沿海捎带业务、矿石中转等内容。

  一是《条例》结合《交通运输部 公安部 海关总署 质检总局关于建立国际航行船舶联合登临检查工作机制的通知》规定,明确在自贸试验区建立由海事部门驻区机构牵头的国际航行船舶联合登临检查工作机制,提高船舶出入境查验效率,便利船舶进出口岸。

  二是《条例》明确中资航运公司全资或者控股的非五星旗国际航行船舶,可以经营以宁波舟山港为国际中转港的沿海捎带业务。

  三是《条例》支持国际矿石中转基地建设,规定自贸试验区优化区域矿石接卸系统布局,建设国际配矿贸易中心,开展原产地认证联网核查,完善矿石混配业务管理,推进标准化仓储体系建设。

  (六)关于金融服务与财税管理

  金融财税的政策支持对促进以油品为核心的大宗商品贸易十分重要,但金融财税的政策支持属于国家事权,地方立法没有太多创制空间。因此,在充分征求国家垂直管理部门驻浙机构意见的基础上,《条例》主要将《总体方案》赋予自贸试验区在人民币跨境使用、外汇业务、大宗商品贸易结算、融资租赁、税收等方面的政策措施转化为法律条文。

  1、促进跨境贸易、投资融资结算便利化。

  《条例》支持自贸试验区推进人民币跨境使用、简化经常项目外汇收支手续等方面的改革,建立与自贸试验区相适应的本外币账户管理体系;自贸试验区内符合条件的企业可以按照规定开展人民币境外证券投资等业务;支持自贸试验区发展与油品等大宗商品贸易相关的总部经济,放宽跨国公司外汇资金集中运营管理的准入条件;在自贸试验区内设立的法人机构可以按照规定,开展跨国公司外汇资金集中运营管理业务和跨国企业集团内跨境双向人民币资金池业务。

  2、放宽银行业市场准入。

  为扩大金融领域对外开放,建立适应自贸试验区战略定位与改革要求的银行业服务体系,结合浙江银监局出台的《关于中国(浙江)自由贸易试验区内银行业市场准入方式的实施细则(试行)》等文件规定,《条例》支持外资银行、金融租赁公司和符合条件的中资商业银行、民营资本、境内纯中资民营企业在自贸试验区内依法设立有关金融机构。

  3、推进大宗商品贸易的结算业务。

  《条例》规定自贸试验区内从事油品等大宗商品交易为主的交易平台或者交易所,可以在约定的商业银行设立专用账户,存放大宗商品交易保证金;符合条件的自贸试验区内主体,可以办理大宗商品贸易相关的跨境经常项目下和政策允许的资本项目下的结算业务,并鼓励在大宗商品交易中采用人民币计价、结算,推进人民币国际化。

  4、支持发展融资租赁业务。

  为引导自贸试验区融资租赁业发展,拓宽企业融资渠道,《条例》鼓励和支持境内外投资者在自贸试验区设立融资租赁企业,支持融资租赁企业在自贸试验区设立特殊项目公司,明确自贸试验区内符合条件的融资租赁业务可以收取外币租金,并支持符合条件的融资租赁企业开展跨境人民币创新业务。

  5、支持发展服务石油行业的保险业务。

  现有的保险机构在涉及石油化工领域保险业务的经营专业化程度低、险种少。为降低自贸试验区整个油品产业链面临的内外部经营风险,《条例》规定自贸试验区应当创新针对石油行业的特殊风险分散机制,开展能源、化工等特殊风险保险业务,加大再保险对巨灾保险、特殊风险保险的支持力度。《条例》支持在自贸试验区内设立服务石油行业的专营保险公司或者分支机构,以全面提升保险业在石油行业领域的专业化服务水平。《条例》还规定自贸试验区内保险支公司高管人员的任职资格实行备案管理,有利于推动保险人才的聚集。

  6、推进税收政策创新。

  为接轨国际通行规则,推进税收现代化建设,打造自贸试验区税收服务创新“高地”,《条例》要求自贸试验区对照国际通行税收政策,研究推动油品全产业链发展的财税政策措施,建立便捷的税务服务体系,推行网上办税和联合办税,在海关特殊监管区实行内销货物选择性征税,集中体现了以纳税人为导向的“便捷、优质、高效”三大服务理念。

  (七)关于综合监管与法治环境

  政府监管的改革创新与良好的法治环境是自贸试验区打造国际化、市场化、法治化营商环境的重要基础,它贯穿于投资、贸易、金融及管理等各方面。

  1、完善综合监管体系。

  《条例》要求自贸试验区整合监管信息资源,建设统一的监管信息共享平台。监管信息共享平台是不同部门之间实现监管信息的互通、交换和共享的信息网络平台,可以实现不同部门的协同管理,有利于优化管理流程,提供高效便捷的服务,加强事中事后监管。

  2、建立健全国家安全审查机制。

  经济安全是国家总体安全观的基础。根据国务院办公厅发布的《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》,《条例》要求自贸试验区配合国家有关部门实施外商投资国家安全审查,建立健全境内外追偿保障机制。

  3、强化环境保护和安全生产。

  良好的生态环境是社会和企业持续发展的根本,这一点对于以石油化工为支柱产业的浙江自贸试验区尤为重要,油品生产、储运等环节一旦发生安全事故,对环境的影响很大。《条例》规定自贸试验区建立严格的环境保护准入制度,引导企业实行国际通行的环境和能源管理体系标准认证,同时要求自贸试验区建立安全生产管理制度,加强安全生产监管和应急保障工作。

  4、完善人才保障制度。

  人才紧缺是制约浙江自贸试验区发展最大的瓶颈。为加强人才工作,《条例》鼓励自贸试验区内国家机关、事业单位以聘任制等形式引进高层次人才和急需人才。针对高层次人才普遍关注的住房、配偶就业、子女入学、往来便利等,《条例》也作了全方位保障。

  5、加强法治环境建设。

  营造规范有序的法治环境是自贸试验区建设的重要目标和基本途径。《条例》规定自贸试验区依法保护投资者合法拥有的财产,完善守信激励和失信惩戒机制, 建立知识产权综合管理体制和知识产权公共服务体系。为提升法治服务保障水平,《条例》支持自贸试验区发展专业化、国际化的法律服务机构,加强自贸试验区审判组织建设,支持提高商事纠纷仲裁的国际化程度。《条例》还规定自贸试验区建立法治工作联席会议制度,有力保障自贸试验区政策与法律、法规的协调统一。(来源:浙江省人民政府法制办公室)

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